改革开放后，基于市场经济的内在机制，我国居民收入分配差距不断拉大。近年来，基尼系数持续维持高位，强化税收再分配职能的呼声越来越高。居民收入分为不同种类，按照国家统计局口径，包括工资性收入、经营性净收入、财产性收入和转移性收入。我们认为，财产性收入是造成居民收入分配差距的重要因素，而我国税制对财产性收入的调节存在失当之处，亟待改善。本文意图系统分析我国财产性收入税收调节偏离公平原则的成因，并评估其合理性，据此探讨财产性收入税收调节的优化取向。

一、财产性收入界定及其税收调节原则

（一）财产性收入界定

本文拟探讨的财产性收入是指个人所有的发源于财产的相关收入，可分为两类：第一类为财产孳息收入，包括股息、红利、利息、租金等派生于财产使用权的收入；第二类为资本利得收入，指源于财产所有权转让的价差收入。

个人财产可分为金融资产和非金融资产。金融资产主要包括股票、债权、基金、理财产品、储蓄存款等；非金融资产包括房产等不动产和车辆等动产。由于现阶段能够带来财产性收入的主要为房产，因此在本文中，非金融资产仅指房产。

综上所述，本文所研究的财产性收入指个人源于金融资产和房产的财产孳息收入和资本利得收入。

我们认为，财产性收入又可分为显性收入和隐性收入两类。显性财产性收入指已实现或已获得对价的的财产性收入，目前各类统计数据中的财产性收入均为这一类。隐性财产性收入指未实现或未获得对价的财产性收入，主要包括 ：第一，自住房产的隐性租金收入，即房主居住自有住房而获得的隐性收入。这种收入不会获得货币等对价支付，但其对财产所有者的福利水平具有与显性房产租金收入类似的提升效应。第二，房产、金融资产的未实现增值收入，即房产、金融资产已经升值，但由于财产所有者未将其出售而未实际实现的资本利得收入。这类收入虽然不会影响财产所有者的当期福利，但会在未来使其获益。第三，未分配投资收益，指留存在企业之中，未作为股利分配给股东的净收益。若这部分净收益被作为股息红利分配，其就会转变为股票所有者的显性财产孳息收入。

（二）财产性收入的税收调节原则及其体现

1.财产性收入的税收调节原则。

（1）公平原则。众所周知，税收的公平原则主要指量能负担，包括横向公平和纵向公平。就财产性收入课税而言，公平原则要求：第一，所有能提高财产所有者福利水平的财产性收入均应课税。即不论显性收入还是隐性收入，均应当有相应税收进行调节。第二，不同种类财产性收入的税负相当。即不同种类的财产性收入应当适用相同的税收规则。第三，财产性收入与其他种类收入的税负相当。即应当通盘考虑财产性收入税收规则与其他收入税收规则。第四，高收入者的财产性收入税负应高于低收入者。即对于财产性收入应适用累进税率。

（2）对公平原则进行一定修正的其他原则。一是效率原则。基于效率原则，财产性收入的税负应当尽可能较低。根据税收理论，税收的超额负担与税率的平方成正比，因此，财产性收入的税率应当降低，以减少税收对经济主体行为的扭曲，保护纳税人的储蓄和投资偏好，减少效率损失，促进经济增长。二是征管可行原则。征管可行原则即税制的执行成本处于可以接受的范畴，这就要求税制客观上足够简便和可行，以使税务机关的征管成本和纳税人的遵从成本相对较低。在征管可行方面，纳税人对税制的主观感受也不能忽略。当纳税人对税制较为反感时，会产生税收不遵从行为，这也将大大提高税务机关的税收征管成本，从而降低税制的征管可行性。

显而易见，公平原则与其他原则对财产性收入课税的具体要求存在很大差异，这就需要政府在决策时对各项原则进行权衡。一般而言，目前各国在财产性课税方面是以公平原则为基础，再根据其他原则对税制进行必要调整，即一个适当的财产性收入课税体系，应当崇尚公平，而对公平原则的偏离应当是基于提高效率的考虑，或由于征管不可行。如果对公平原则的偏离不具备这些适当理由，则该税制就不是最优税制，须进行优化调整。

2.财产性收入税收调节原则的具体体现。

（1）以公平原则为基础的财产性收入税收制度具体体现为：第一，多税种共同构成一个全面系统的课税体系。为了尽可能全面地对显性和隐性财产性收入实施调节以实现公平目标，许多国家建立了多税种有机配合的税收体系。通常的做法是，对于显性财产性收入，以个人所得税、资本利得税等实施调节；对于房产增值隐性收入，使用房产税加以调节。但是，由于对于其他隐性财产性收入，个人所得税、资本利得税、房地产税难以覆盖，许多国家开征了遗产税、财富税对其实施调节。遗产税是就遗产价值课征的税收，财富税则是就纳税人的净财富课征的税收，二者的税基具有相似之处，只是征税环节存在差异。纳税人的隐性财产性收入虽然难以直接课税，但其会逐步积累并资本化在个人财富之中，恰好能被遗产税和财富税所覆盖。这样一个多税种有机配合的税收体系课征范围广泛，能够较好实现对财产性收入全面课税，以实现公平目标。第二，财产性收入与劳动收入纳入同一个基本税制框架。许多国家实行综合所得税，将来源于不同途径的所得作为相同的所得看待，实行相同的基本税率。如美国的个人所得税就将股利、利息、租金等财产性所得与劳动所得同等对待。第三，广泛实行累进税率，并对低收入者给予一定税收优惠。多数国家对涉及财产性收入的个人所得税、遗产税甚至房地产税实行累进税率，以使高收入者以更高的税率缴税，与此同时，通过对低收入者给予一定税收优惠，降低低收入者的税负。

（2）其他原则对税制的影响。第一，效率原则对税制实施了部分修正。首先，二十世纪八十年代以来，个人所得税、遗产税等税种的税率总体变动趋势是较大幅度下降，以减少高税率对储蓄、投资、劳动供给等造成的扭曲。其次，一些国家对来源于长期投资的收入和资本利得使用了低税率，还有国家如瑞典、挪威等北欧国家采用二元所得税，在对劳动所得实行高水平累进税率的同时，对资本所得实行低水平比例税率，以促进投资。此外，由于财富税对效率的影响，许多曾开征财富税的国家最终放弃了财富税。第二，征管可行原则对税制实施了部分修正。首先，放弃对部分难以控制、难以估价的隐性财产性收入课税。虽然一些国家开征了遗产税和财富税，但其一般均有很高的起征点，这使得遗产或财富无法达到相当高水平的纳税人的隐性财产性收入实际上是免税的。其次，降低遗产税税负、废止财富税，除了效率方面的考虑外，也有降低征管成本的考量。富人避税会大大加大税收征管难度，在大幅降低了税收收入的同时，也提高了征管成本。

二、我国财产性收入税收调节对公平原则的偏离及其成因

（一）我国财产性收入税收调节对公平原则的偏离

1.税收调节范畴存在缺失。现行税制设计使得隐性财产性收入几乎完全被排除在税收调节之外。首先，房产税无法调节房产增值隐性收入。我国除重庆、上海之外，其他地区的个人非营业用房产免税，因此，在这些地区，由于房产价格上涨而隐含在个人房产中的隐性财产收入就无法使用房产税实施调节。而上海、重庆也仅对部分个人房产课征房产税，但计税依据是交易价格而非评估价格。交易价格反映的是过去的房产价值，与当期的房产价值存在差异，在房价上涨的背景下，仍然会有部分房产增值隐性收入脱离了税收调节。其次，未开征遗产税和财富税，其他隐性财产性收入的税收调节工具缺失。自住房产的隐性租金收入、金融资产的未实现增值收入、未分配投资收益等隐性收入资本化而形成的资产，由于未开征遗产税和财富税，也无法得到有效的税收调节。

2.财产性收入总体税负偏低，税率水平单一。一方面，财产性税收的总体税负偏低。我国财产性所得的个人所得税标准税率为20%，而主要是劳动收入的综合所得的最高边际税率为45%，即，当纳税人的财产性收入达到一定水平时，其税负可能远远低于综合所得。同时，大量的财产性收入，尤其是金融资产收入享受减税或免税优惠，这又进一步降低了财产性收入的总体税负。另一方面，财产性收入的税率水平过于单一。无论财产性收入水平高低，均适用20% 的税率。由于综合所得适用最低3%的超额累进税率，因此，在高收入者的财产性收入税负过低的同时，低收入者的财产性收入可能承担过高的税负。

（二）我国财产性收入税收调节偏离公平原则的成因

我们认为，是如下因素促成了我国财产性税收调节偏离公平原则的现状 ：

1.对原有税制的路径依赖。我国财产性收入的个人所得税和房产税相关规定体现着明显的原有税制规则的烙印。

（1）财产性收入个人所得税规则的路径依赖。我国个人所得税财产性所得20%的比例税率和综合所得3%～45%的超额累进税率与我国1980年设立的个人所得税的相关规定一脉相承。改革开放后，我国于1980年建立了个人所得税制度。当时的个人所得税对工资、薪金所得实行10%～45%的六级超额累进税率，对利息和股息、红利所得，财产租赁所得和其他所得实行20%的比例税率。在随后时期，我国的个人所得税制度几经变革，但财产性所得的税率一直未变，劳动所得的税率也只是在原有税率的基础上进行了微调。那么这种路径依赖是基于前述公平、效率、征管可行等财产性课税原则中的哪一种呢？

我国1980年设立个人所得税时，之所以对财产性所得和劳动所得设定前述税率，是基于以下原因：

第一，开征个人所得税的首要目的并非调节全社会的收入分配。1980年我国刚刚改革开放，当时我国居民的收入特点是来源单一、水平低、差距小。1980年我国职工年平均工资仅为762元，城镇居民家庭年人均可支配收入仅为477.6元，而1978～1986年间我国城镇居民收入的基尼系数在0.16～0.19之间，处于绝对平均区间，因此，以个人所得税调节居民收入分配差距并无紧迫需求。但是，改革开放之后，外资开始进入我国，随之而来的是外籍个人在我国取得了远超过我国居民收入水平的高收入，为了维护税收管辖权，我国才开征了个人所得税。由于个人所得税各类所得的费用扣除标准相对我国居民收入水平而言过高，因此这一时期的个人所得税主要针对外籍个人。

第二，工资、薪金所得税率水平的确定参照了当时主要国家的个人所得税税率。1980年处于二十世纪八十年代中期世界减税浪潮之前，各国的个人所得税税率水平还很高，最高边际税率美国为70%，日本为75%，英国为65%，法国为60%，因此，我国的工资、薪金所得个人所得税最高边际税率45%属于税负相对较轻之列。

第三，低比重的财产性收入降低了财产性收入课税的重要性。改革开放初期，所有制形式较为单一，不存在股份公司和企业债券，居民储蓄存款规模也很小，1980年城乡居民人均储蓄存款仅40.47元，利息、股息、红利等个人金融资产收入微乎其微；居民自有的房产和其他财产数量很低，因此财产租赁和转让收入也相应很低，财产转让所得甚至在个人所得税法中没有专门列示。那一时期，对个人收入的调节针对的主要是工资、薪金，其着力调节的均为个人的工资、薪金收入。在这种背景下，对个人财产性收入实施税收调节重要性很低，因此，采用较为简便的比例税率就成为合理选择，而税率水平即使相对较低也不会有太大负面影响。

（2）财产性收入房产税规则的路径依赖。除上海、重庆之外，我国的房产税对个人所有非营业用房产免税也是沿袭了1986年恢复的房产税的相关规定。当时的房产税之所以如此规定，主要基于下列原因：

第一，恢复房产税的主要目的并非调节个人财产性收入。当时恢复房产税的目的是“为了充分发挥税收经济杠杆作用，为经济体制改革服务，加强房产管理，并为中央提出的‘按税种划分中央财政收入和地方财政收入的财政管理体制’提供条件”（财政部税务总局地方税处，1986）。可以说，恢复房产税的首要目的是为建立分级财政奠定基础。此外，在预算软约束的环境下，政府希望以房产税来加强对房产的管理，控制作为非生产性支出的基建投资。由于当时的基建投资主体多为国营企业，个人所有的房产数量也很少，因此，对个人所有的房产课税对实现房产税的目的作用轻微。

第二，不对个人所有非营业用房产课税有利于鼓励个人购房。计划经济时期，我国城镇住宅一般均为公有，为了改变国家包住房的状况，同时解决一些长期分不到房的人员的住房问题，1982年起，我国开始在一些城市推行“新建公有住宅补贴出售”试点，个人购买住宅，原则上支付售价的1/3，其余由所在单位补贴。当时的背景是，首先，工资水平很低，1985年我国职工年平均工资仅为1 148元；其次，公房租金很低，50平方米的住宅一年租金仅约为60元。若对个人所有的住房征收房产税，则房产税将高于公房租金一倍，“群众负担过重”，因此，“个人购买的住宅应免征房产税和契税”。

由此可见，我国二十世纪八十年代的个人所得税和房产税税制是基于当时的社会经济背景和政府调节需要，对公平、效率、征管可行等原则是缺乏考虑的，因此现有税制对原有制度的简单沿袭在偏离公平原则的同时，也并非出于效率、征管可行等原则的要求。

2.基于效率原则的考量。给予金融资产收入大量税收优惠主要是基于效率原则的考虑。如我国对上市公司股票转让所得免征个人所得税的相关规定均明确其目的是“为了配合企业改制，促进股票市场的稳健发展”；对开放式证券投资基金的部分收入免征个人所得税的目的是“为支持和积极培育机构投资者，充分利用开放式基金手段，进一步拓宽社会投资渠道，促进证券市场的健康、稳定发展”；对个人转让新三板挂牌股票非原始股的所得免征个人所得税的目的是“为促进全国中小企业股份转让系统长期稳定发展”。可见，我国金融资产收入个人所得税优惠的主要目的是培育和稳定证券市场，促进证券市场的稳健发展。显然，这主要是出于对促进经济增长的效率原则的考虑。

3.基于征管可行原则的考量。我国对隐性财产性收入缺乏税收调节主要是基于征管可行性的制约。

第一，按照房产原值和租金而非评估价值课税是为了降低征收难度。我国 1951年颁布的《城市房地产税暂行条例》规定，作为计税依据的标准房价“应按当地一般买卖价格并参酌当地现实房屋建筑价格分类，分级评定之”，“凡开征房地产税之城市，均须组织房地产评价委员会，由当地各界人民代表会议及财政、税务、地政、工务（建设）、工商、公安等部门所派之代表共同组成，受当地人民政府领导，负责进行评价工作”，“房地产评价工作，每年进行一次”。但是，执行中发现，操作非常复杂，于是，在1986年恢复课征房产税时，采用了依照房产原值减除10%～30%后的余值或租金作为计税依据的办法，以简化手续（财政部税务总局地方税处，1986）。由于准确确定房产评估价值的前提是设立适当的评估机构、有足够的评估人员、能够获得必要的房产价格信息、有适当的房产价值评估办法等，而我国目前不完全具备，因此，房产税一直沿袭1986年的计税方法。上海和重庆对个人所有非营业房产课税，采用的计税依据也不是评估价值，而是交易价格。

第二，征管条件限制是遗产税未开征的重要原因。遗产税不止一次处于我国计划开征的税种之中，1950年中央人民政府政务院发布的《全国税政实施要则》拟设立14个税种，遗产税就包含在其中，但1950年6月召开的第二届全国税务会议决定遗产税暂不开征（刘佐，2000）。在1994年的税制改革中，遗产税也被列入了拟开征税种名单，但最终仍未实际设立。究其成因，建国之初遗产税未开征与其时个人收入很低、遗产很少、遗产税税源有限有关。但是，在人均收入大幅增长、基尼系数居高不下的当今，遗产税未开征则很大程度上是基于征管可行性的考虑。一些发达国家如美国，其遗产税制度的有效运行与其成熟的制度基础与文化传统密切相关（禹奎 等，2018）。遗产税的开征要求居民财产申报、登记、查验、保护和交易制度的全面建设，这在现阶段还不具备操作性（贾康，2014）。

三、对我国财产性收入税收调节偏离公平原则的评价

（一）对原有税制的路径依赖缺乏适当理由

1.当前个人财产性收入状况与以往差异巨大。第一，个人金融资产规模大幅提高。二十世纪八十年代以来，我国的证券市场从无到有，发展迅速，2018年股票市价总值为434 924.03亿元，为1992年的414.94倍；债券成交额为2405 453.7亿元，为1997年的270 275.70倍；证券投资基金规模为128 961.33亿元，为1998年的1 074.68倍。我国城乡居民储蓄存款余额1980～2018年间平均增长率为21.81%，2018年储蓄存款余额为1980年的1 806.48倍，达721 688.6亿元。第二，个人房产价值大幅提高。根据第一次全国城镇房屋普查数据，1985年我国城镇居民人均住房面积仅为6.36平方米，且当时的住房自有率非常低。而至2018年，我国城镇居民人均住房面积已达39平方米，为1985年的6.13 倍，同时，住房自有率也大幅增长，2015年，我国城镇家庭住房自有率为91.2%，19.7%的城镇居民家庭拥有两套以上住房。在住房面积增长的同时，房价也跳跃式增长，2018年全国住宅商品房平均销售价格已达8 544.11元/平方米，为 1984年价格200元/平方米的42.72倍。由此可见，我国个人所有的房产价值庞大。由于房价上涨，房产租金水平也不断提高，2019年1～11月，全国19个重点城市的平均租金为每月每平方米41.2元。鉴于个人金融资产和房产规模的扩大，我国财产性收入的增速远高于工资性收入。2000～2017年间，我国人均工资性收入的年增长率为7.67%，而人均显性财产性收入的增长率为21.68%，人均显性财产性收入的增速为人均工资性收入的2.82倍。由此可见，我国的显性财产性收入已不可忽视。隐性财产性收入虽无明确的统计资料，但由前述数据也可推断其规模可观。第三，居民收入尤其是财产性收入的不平等程度加剧。据国家统计局数据，近年来我国居民人均可支配收入基尼系数一直高于0.46，远高于改革开放初期的水平，也高于一般认为的警戒线0.4。而财产的不平等程度更是高于收入不平等程度。北京大学发布的《中国民生发展报告 (2014)》指出，我国的财产不平等程度在迅速提高，1995年和2002年我国家庭净资产基尼系数分别为0.45和0.55，2012年该指标迅速提高到0.73。顶端1%的家庭占有全国三分之一以上的财产，底端25%的家庭拥有的财产总量仅在1%左右。这些情况显示，与以往相比，当前公平原则的重要性大大提高。

2.以往背离公平原则的其他条件不复存在。首先，在改革开放四十多年之后的今天，我国的社会经济状况、经济体制、政策工具等均发生了翻天覆地的变化，改革开放初期所存在的控制基建投资、鼓励个人购房等均已不再是税收调控的目标，已经没有理由因此而偏离公平原则。其次，二十世纪八十年代中期以来，其他国家的个人所得税税率已经大幅降低。如美国联邦个人所得税最高边际税率已经由1980年的70%下降到了2019年的37%，英国和日本中央政府的个人所得税最高边际税率也均降到了45%，已与我国1980年设定个人所得税工资、薪金所得最高边际税率45%时的情况完全不同。

鉴于上述原因，现有财产性收入税收调节政策对原有税制规则的路径依赖已经失去了依据，需要根据现实状况实施趋向公平原则的调整。

（二）效率原则的应用需要调整

我国的证券市场由无到有，目前已经取得了长足发展。当前，证券市场的规模巨大，市场主体的盈利可观。以A股上市公司为例，截至2019年4月，沪、深股市共有近3 400家上市公司披露了2018年年报，合计实现营业收入43.91万亿元，其中，976家上市公司净利润增速超过30%，384家上市公司净利润增速超过100%（王国刚 等，2019）。相关法规体系不断健全，市场的运作也越来越规范。虽然由于监管制度、投资者结构和股指波动驱动力原因，我国股市换手率高、投机性强、波动性较大、牛短熊长，仍须进一步的稳定健康发展（李建伟 等，2019），但如此规模和发展程度的证券市场已经需要基于公平原则实施一定的税收调节，简单地为了促进证券市场发展而实行的大面积免税政策应当适时调整。

（三）征管可行性须重新审视

近年来，随着国税地税征管体制改革、税收大数据建设以及房地产登记等规则的完善，税收征管能力大幅提高。同时，多年的税收教育宣传和人民文化素质的提高也使纳税人对税收的认识不断深化，税收遵从意识也日渐增强。在这种背景下，应当对我国财产性收入相关税收的征管可行性重新进行评估，并在此基础上对税制进行优化。

四、我国财产性收入税收调节的优化取向

由于优化财产性收入税收调节的具体措施是个系统工程，限于篇幅所限，本文仅简要讨论政策优化取向。

（一）完善财产性收入税收调节体系

首先，将个人非营业用房纳入房产税的调节范围，以使房产的隐性收入得到调节。其次，研究遗产税开征的可行性。虽然目前遗产信息获取、遗产价值评估方面的规则和体系还不健全，但有观点认为可以先立法实施，再逐渐完善（刘佐，2000 ；刘荣 等，2013）。笔者认为，即使遗产税无法即期开征，也应当细致研究遗产税开征所必需的客观条件，并对不满足之处有针对性地逐步加以完善，以弥补对隐性财产性收入的税收调节缺失。对于财富税，目前其在我国缺乏开征的基础，同时设置良好的个人所得税和遗产税完全可以对其实施替代，因此，我国没有开征财富税的必要。

（二）优化相关税收制度

1.优化个人所得税。第一，改革财产性所得的课税政策。首先，分类设定标准税率。财产性所得应分为三类：利息、股息、红利所得，资本利得，财产租赁所得。一般而言，利息和股息、红利所得视一国社会经济需要或者与劳动所得税率相同，或者实行较低税率；资本利得可分为长期资本利得和短期资本利得，其中，短期资本利得往往适用与劳动所得相同的税率，而长期资本利得一般适用低税率；财产租赁所得与劳动所得等非财产性所得可适用相同税率。因此，建议对财产性所得实施细致的科学分类，分别设定标准税率。对于利息和股息、红利所得应当不论公司是否上市，均使用相同的较低税率；对于长期资本利得设定低税率；对于财产租赁所得，适当调高税率。其次，采用累进的标准税率。如，为了避免低收入者税负过高，高收入者税负过低，可以将当前的财产租赁所得比例税率改为累进税率，可设为三档，第一档税率可设定在3%～10%之间，第二档税率可设定在20%左右，最高档税率则应当适当提高。利息和股息、红利所得及资本利得的税率也可改为累进税率。再次，重新审视税收优惠规定。如，对于股份转让资本利得，不应简单按照是否来自于上市公司而加以区别对待，而应当更加关注持股期限。对于持股超过1年的长期资本利得可以实行减免税，而对于基于投机动机的短期资本利得，则应当尽量减少或取消税收优惠。此外，应以净资本利得作为计税依据，即允许从资本利得中扣除投资损失。第二，平衡财产性所得和综合所得的相对税负。在确定财产性所得标准税率时，应当将其与综合所得的税率通盘考虑。我国的综合所得税最高边际税率可适当降低，如降低到40%的水平。同时，在设定财产性所得累进税率时，对于高收入者的税率可适当提高。

2.优化房产税。首先，以房产评估价值作为计税依据。废止按照房产原值、房产租金或房产交易价格计税的办法，以使计税依据能够反映隐性财产性收入。其次，考虑到纳税人负担和征管成本，对个人所有房产设置较低水平的比例税率。再次，对于户主自住房产给予适当的税收优惠；对于低收入者设置必要的“断路器”税收优惠 。